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論我國房地產業政策制定權的法律配置與協調
時間:2015年01月15日信息來源:本站原創點擊:
    所謂房地產業政策,是指由國務院及有關部門和地方政府依法制定的調節房地產市場及其產業發展的政策(房地產市場健康發展與房地產業發展并行不悖),該政策包括相應的財政、稅收、金融、價格、土地、規劃等。所謂房地產業政策制定權,即指法定的制定房地產業政策的職權。有權制定政策的主體一般為國家行政機關,也包括有關組織(如貨幣政策委員會)。關于房地產業政策制定權的法律配置,是對如上各主體制定政策的職權的“配置性”規定,至于其法律協調,就是使這些規定配置得當。加強對我國房地產業政策制定權的法律配置與協調的研究討論,對于有效發揮法律在保障百姓安居和促進房地產業發展方面的突出作用具有積極的意義。
  一、我國房地產業政策制定權的法律配置與協調的歷史考察
  到目前為止,我國的房地產業政策制定權的法律配置與協調,大體經歷了“集中配置”式和“政策組合”式兩個階段。
  所謂“集中配置”式階段,是由20世紀80年代到90年代末,伴隨居住用房制度的改革,有關財政、稅收、金融、價格、土地、規劃等立法分別確認相關主體各自制定政策的職權的階段。在這一階段,房地產業被國家確定為國民經濟的支柱產業,[1]有關房地產業政策制定權的法律配置也伴隨出現,例如:1988年第七屆全國人大常委會第五次會議修正的《土地管理法》和1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市規劃法》確認了各級人民政府編制土地利用總體規劃、城市規劃及與土地利用總體規劃相協調的職權;1992年國家物價局、建設部、財政部、中國人民建設銀行發布的《商品住宅價格管理暫行辦法》,確認了國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府制定商品住宅成本(包括征地費、建筑費、貸款利息等)、利潤、稅金、地段差價等政策的職權;1994年國務院發布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》,確認了國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府制定住房公積金、租金、出售公有住房、經濟適用住房的開發建設等政策的職權;1994年全國人大常委會通過《城市房地產管理法》第28條規定國家采取稅收等方面的優惠措施鼓勵和扶持房地產開發企業開發建設居民住宅。在這一時期,價格法、財政法、稅法、金融法等許多法律法規還確認了國務院有關部門制定相關調節政策的職權。可以說,這一階段是房地產業政策制定權的法律配置比較集中的階段。
  所謂“政策組合”式階段,是指從本世紀初到現在,為了遏制房價過快上漲勢頭,調整住房供應結構,在有關財政、稅收、金融、價格、土地、規劃等立法確認相關主體制定政策職權的基礎上,多主體協同制定政策的階段,亦即多主體協同從土地、稅收、外資準入、信貸、住房結構和房地產市場交易秩序等多方面對房地產市場進行了綜合調控(也稱打政策“組合拳”)的階段。例如:2000年國家計委、建設部聯合發出的《關于房地產中介服務收費的通知》統一了房屋中介收費標準。 2001年財政部、國家稅務總局《關于調整住房租賃市場稅收政策的通知》對房屋出租的稅費進行減免,《關于對消化空置商品房有關稅費政策的通知》發布了免征營業稅、契稅的政策。2004年,國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》,出臺了未將歷史遺留問題處理完畢的將被收回土地,納入國家土地儲備體系的政策;建設部、國家發改委、國土資源部、中國人民銀行聯合頒布的《經濟適用住房管理辦法》出臺了經濟適用住房的面積將嚴格控制以中小套型為主的政策。2005年,國務院印發了《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》(“國八條”),出臺了穩定住房價格的八項政策措施,其中特別強調貫徹落實國務院有關部門已經出臺的土地、金融、財稅等一系列政策措施;國家稅務總局、財政部、建設部下發的《關于加強房地產稅收管理的通知》出臺了“先稅后證”的政策措施。2006年5月,建設部、發改委、監察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、統計局、銀監會聯合制定的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(“國六條”)強調:切實調整住房供應結構;進一步發揮稅收、信貸、土地政策的調節作用;合理控制城市房屋拆遷規模和進度;進一步整頓和規范房地產市場秩序;有步驟地解決低收入家庭的住房困難;完善房地產統計和信息披露制度。同月,國務院辦公廳出臺《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(即9部委“十五條”),對“國六條”進一步細化,而且在套型面積、小戶型所占比率、新房首付款等方面作出了量化規定。7月,建設部等5部委下發《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》(被稱為“外資限炒令”),加強對外商投資企業房地產開發經營、境外機構和個人購房的管理。在此前后,國稅總局下發《關于加強住房營業稅征收管理有關問題的通知》、《關于個人住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》、《關于加強房地產交易個人無償贈與不動產稅收管理有關問題的通知》,通過制定稅收政策整頓二手房市場。2007年6月,商務部、國家外匯管理局的《關于進一步加強、規范外商直接投資房地產業審批和監管的通知》發布嚴格控制外商投資高檔房地產、嚴格控制以返程投資方式并購或投資境內房地產企業的政策;8月,國務院下發《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,把解決城市低收入家庭住房困難作為住房制度改革的重要內容及政府公共服務的一項重要職責;9月,中國人民銀行下發《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》發布了對開發貸款、土地儲備貸款、住宅及商業用房購房貸款等限制性政策;10月,國土資源部下發《關于進一步加強土地供應調控的通知》發布了合理控制單宗土地供應規模,縮短土地開發周期的政策。2008年11月后,應對世界性金融危機,中國人民銀行決定下調人民幣存貸款基準利率和金融機構存款準備金率;國土資源部下發《關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》發布了對納入新增中央投資計劃的城鎮廉租住房、棚戶區改造等保障性住房的供地政策;國務院《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》(“國十三條”)發布了加大保障性住房建設力度、進一步鼓勵普通商品住房消費、支持房地產開發企業積極應對市場變化等政策。2009年,有關房地產的信貸政策、稅收政策、住房政策、土地政策、“國四條”與相關地方政策等展現了“前松后緊”的情形。[2]2010年伊始,國家調控房地產業的政策基調就已確定—重民生、抑投機。[3]可見,這一時期,我國房地產業政策制定權的配置與協調的重點,已不在于謀求政策制定權的配置,而在于謀求政策制定權的協調。當然,這一協調還不是將法律整合,而是遵循原有分立的法律框架所進行的政策協調。
  二、我國房地產業政策制定權的法律配置與協調的現實分析
  如上所述,近10年來,我國房地產業政策制定權的法律配置明顯弱化下來,國務院所屬各部門和地方政府的房地產業政策制定權重點放在遵循原有分立的法律框架進行政策協調上,較少對房地產業政策制定權進行法律整合或法律調整。那么,原有分立的法律框架,亦即“集中配置”式階段確認的國務院及其所屬有關部門和地方政府房地產業政策制定權的“格局”,經過十幾年的實踐有哪些成就與不足,對于今后我國房地產業政策制定權的法律配置協調具有借鑒價值。
  毋庸置疑,原有分立的法律框架,是伴隨我國經濟體制改革而形成的,其有三個顯著特點:一是從形式看,主要呈現“條條”式,即從部門系統的角度規定政策制定權,諸如從土地、規劃、房產、財政、金融、價格等管理部門的垂直系統的角度規定政策制定權;二是從內容看,政策制定權主要從鼓勵房地產業發展到針對“市場供求”平衡而作出規定,其中針對“市場供求”平衡的規定主要體現在20世紀90年代后出臺的有關財政、稅收、金融、價格等法規中,這一點雖然與其他方面的調控依據相類似,但是其內容則僅僅圍繞房地產“市場供求”平衡而作出;三是從原有分立的法律之間的關聯度看,20世紀80年代法規和90年代法規規定的政策制定權之間的銜接明顯缺乏,這恰恰印證了改革的軌跡。
  值得肯定的是:原有分立的法律框架具有一定的“優勢”,主要表現為具有很大程度的靈活性,效率較高,也就是這樣一種分立的法律框架在實施中可分可合,正因為如此,我國政府及所屬有關部門和地方政府才能夠從土地政策、產業政策、信貸政策、稅收政策等方面打出了一套又一套房地產宏觀調控的“組合拳”。這些“組合拳”從商品住宅價格、供求關系、房地產開發投資增長率以及住房供應結構等標準來看,確實起到了一定的效果,表現為從2004年開始,房地產開發投資增長率呈現下滑趨勢(2008年后除外);2005年下半年起我國商品房市場秩序進一步規范;2006年以來,小戶型、低總價的住房供應所占比重逐漸增大,廉租住房制度正在完善。[4]“組合拳”保障了我國房地產市場的穩定發展,對改善居民居住條件、帶動相關產業發展、拉動經濟增長作出了重要貢獻。
  當然,原有分立的法律框架也存在固有的缺陷,即各法自身協調的功能較弱,以至于有可能出現各職權主體制定政策時推諉扯皮的問題。正因為如此,在制定房地產業政策時才從法外協調,產生“組合拳”現象。在沒有觸及各法自身政策制定權協調的情形下,這種協調自然是非常必要的,它是有效實施政策制定權、實現房地產業政策調控目標的必要方式。
  然而,房地產業政策的制定權沒有涉及解決房地產市場仍存在的一些深層次的問題,特別是沒有對地方政府產生實質性的觸動,即沒有設定地方政府的房地產業政策的制定權與國務院層面的房地產業政策的制定權的銜接機制。因此,出現了中央與地方房地產業政策制定權的法律配置的不協調問題。房地產宏觀調控政策的主要制定者雖然是中央政府及其下屬部門,但受調控的卻是各地房地產市場。因此,如果得不到地方政府的積極配合,沒有認真貫徹執行,宏觀調控政策必然會被架空。如被賦予眾望的“70-90結構調控政策”,規定自2006年6月1日起,新建住房有七成都應該是90平方米以下的小戶型。但國家信息中心的統計數字顯示,2007年從1~5月各地投資在小戶型90平方米以下的項目只占總量的17.2%,遠低于調控目標。[5]此外,在保障型住房建設方面,增加保障型住房最大的障礙其實也是地方財政。地方政府通過賣地財政獲得公共支出資金的很大一部分,2010年之所以沿海發達地區地方政府以50%左右的土地投入保障型住房,是因為2009年紅火的房地產市場保障了收入來源,而中西部地區無法完成保障規劃,只能指望更多的中央撥款。如果地方稅費問題不解決,房地產就會陷入以商品房稅費養地方政府、以商品房稅費養保障型住房的怪圈,房地產熱了要冷、冷了盼熱,無窮無盡。我國現行土地和房地產制度安排使地方政府也成為房地產市場利益格局的重要一員,各地政府通過土地使用權的出讓,積極參與房地產商品價值的形成。地方政府領導從提高政績角度出發有積極推動本地經濟發展的主動性,而房地產市場是提升地方 GDP的一種簡單、有效的方法,可以在短期內迅速積累政府財力,提升地方GDP,改變城市面貌,拉動相關產業的發展,提高地方政府領導者的政績,所以地方政府有積極推動房地產市場繁榮的主動性和積極性。由于地方政府在房地產中有著很深的利益聯系,一旦觸動其利益,讓其調控房市猶如為自己刮骨療傷。因而,當中央各部委的調控政策影響到地方政府的局部利益時,地方政府的必然行為就是“抵制新政”。
  其實,就國務院層面而言,各有關部門房地產業政策制定權的法律配置也存在不協調狀況。細觀近年來我國房地產調控,其操作路徑大致如下:黨中央對房地產調控提出指導精神→國務院發出通知要求→國務院相關部委出臺政策措施→省一級地方政府制定執行細則。在這個路徑中,“國務院相關部委出臺政策措施”是房地產調控最具實質操作意義的一環。[6]而恰恰是在這一環,目前仍存在許多值得政策制定者思考的地方,具體表現為:首先,我國目前對房地產調控沒有統一協調機制,而是部門各自為政。涉及房地產業的調控部門較多,中國人民銀行、建設部、國土局、監察部等都可以制定房地產政策。目前,由于沒有協作機制,各個部門大多從自己角度出發,出臺的政策有時相互掣肘,從而使調控效果大打折扣。例如,在“國十五條”中,建設部出的一張牌是“積極發展住房二級市場和房屋租賃市場。引導居民通過換購、租賃等方式,合理改善居住條件……”;而稅務總局出的牌則是“從2006年6月1日起,對購買住房不足5年轉手交易的,銷售時按其售房收入全額征收營業稅;超過5年(含5年)轉手交易的,按其售房、購房價差征收營業稅”[7]。顯然,這兩項措施的作用是有所沖突的。此外,不同部門發布的不一致的統計數據也讓公眾困惑不已。國家統計局曾發布某地某月房價同比上漲7.3%,第二天當地相關部門對外公布的商品住宅預售交易平均價格同比漲幅卻為17.3%。其次,由于缺少對房地產市場運行狀況進行跟蹤監測的部門,對于何時該出臺政策、出臺什么政策、政策有沒有達到效果、何時該調整或停止政策,沒有統一的安排。
  三、我國房地產業政策制定權的法律配置與協調的必然要求
  房地產業涉及多方的主體博弈以及復雜的調控目標,這就決定了政府實施“組合拳”勢在必行,進而要求通過法律配置和協調房地產業政策制定權以發揮政策“組合拳”預期的調控作用。
  (一)涉及利益主體多方性的要求
  房地產業涉及的利益主體具有多方性,房地產市場中一直存在著各利益主體之間的博弈:(1)從地方利益,特別是城市利益的角度來看,作為一個城市,增加新的投資,發展新的項目,特別是基礎設施建設、城市管理,通常可以顯性展示地方當政者的工作政績,容易被社會關注與認可,但這又需要大量的資金。地方政府手中最大的資源是土地,土地是不需要投入的,在政府預算投入不足的情況下,把土地拍賣出去是地方政府增加收入最容易也最直接的方式。(2)從公眾利益角度來看,普通民眾通常將房地產作為一個資產增值的渠道,擴大自己的積累。他們把自己部分積累的錢拿出來,投資到房地產當中,然后期待隨著房價的上漲,達到保值增值的目的。普通百姓中的低收入群體則希望房價能夠合理,能夠通過花較少的資金來獲得住房。在所有的利益主體當中,只有他們希望房價是下跌的。[8](3)房地產開發商則是受到社會爭議最多的一個群體,房地產開發商提高房地產售價的要求,事實上是跟其他多個利益主體相關的。其一,他們需要地方政府提供足夠的土地且足夠低價的土地來進行開發,或者政府抬高地價以后支持開發商抬高房價。其二,他們需要銀行提供足夠的資金來實現他們這一獲利流程。只要能想盡辦法把房價炒上去,那么,房價的上漲部分對他們來講就是無成本的利潤。(4)而從銀行角度來看,銀行作為企業,利潤來源就是取得貸款的利息。由于房地產不斷增值,那么,房地產貸款就是優質貸款。
  可見,中央政府的宏觀調控行為會影響到調控體系內不同利益主體的切身利益。在中央政府調控房地產業政策之下,每一個利益主體都有自身的利益訴求,要保護本身的利益,所以就使得房地產市場調控變得進一步復雜化。因此,房地產業涉及利益主體多方性,要求對“涉益”的有房地產業政策制定權的主體進行規制,其中,特別需要限制城市政府的房地產業政策制定權。因為,城市政府不能“既是運動員,又是裁判員”,如果這樣,勢必會造成中央政府政策在觸及城市政府利益時遭遇城市政府抵觸或者被“變形”的境況;同時,也要注重央行房地產業政策制定權與中央政府及其他有關部門房地產業政策制定權的銜接性調整,以避免央行房地產業政策制定權單行出現偏頗。
  (二)調控目標復雜性的要求
  房地產業調控的目標還具有多重性:既有促進資源有效配置以推動整個房地產業繁榮發展的經濟目標,又有保障社會中低收入階層住房權利的社會目標,還有節約資源、實現科學發展等目標。
  一方面,各級政府通過調控和發展房地產業,從而促進資源有效配置以推動整個房地產業繁榮發展。住房和城鄉建設部政策研究中心主任陳淮在2009中國企業競爭力年會上就表示,房地產促進了2009年中國就業狀況和財政收入的明顯V型反轉,對中國經濟“保八”功不可沒。[9]另一方面,調控和發展房地產業,對于實現保障社會中低收入階層住房權利的社會目標意義重大。由于中低收入階層住房問題是實現全社會住房目標所面臨的主要問題,因此就在客觀上要求國家既要以法律為依據成立專門的機構來實施法律規定的各項保障措施,又要通過法律來引導和規范其它經濟主體的行為,鼓勵其服務于住房保障的整體目標,從而保證住房目標落到實處。此外,鑒于人多地少的國情,保護耕地,集約用地,實現科學發展的目標也是我國土地建設變革中貫穿始終的一條主線和要求。通過對《土地管理法》進行全面修訂,我國形成了嚴格土地管理的法律框架。新世紀以來,2003年,全國展開了土地市場秩序治理整頓活動,2004年國務院出臺《關于深化改革嚴格管理的決定》,也就是28號文件。2006年又出臺了《關于加強土地調控有關問題的通知》,也就是31號文件。這一系列的文件一脈相承,都是通過制度創新和政策調整來促進耕地保護和集約用地,保證土地利用的合理性、科學性和可持續性。[10]房地產調控過程中的土地政策和房地產市場發展都不能離開節約資源,尤其節約和集約利用土地這個目標。
  可見,要充分考慮房地產調控目標的復雜性,就必須減少單一的房地產業政策制定權的任意行使,從而更多地將房地產業政策制定權協調起來。以前,法律規范多分別規定單一主體的房地產業政策制定權,若將其協調,只好靠法外的辦法,諸如國務院常務會議、行政負責人指揮等來協調,這樣很容易在某種程度上削弱協調的“力度”。因此,需要“法內協調”,即通過法的調整,將有房地產業政策制定權的主體及其制定政策的銜接程序等一攬子規定在一起,使房地產業政策制定權更有效地協調起來。
  (三)調控手段多樣性的要求
  房地產調控目標的復雜性,必然要求調控采取多樣化的手段。目前調控手段主要可以分為法律手段、經濟手段、行政手段和其他手段。其中經濟手段主要包括財政政策手段、貨幣政策手段、投資手段、價格手段、產業政策手段、土地政策手段;法律手段主要包括專業性規范和相關性規范兩大類;而行政手段主要有計劃手段、規劃手段、監管手段等;此外,還可以通過運用信息、社會輿論、說服教育等方式對房地產市場主體行為施加影響從而達到調控房地產市場的目的。
  在綜合運用法律手段、經濟手段、行政手段參與宏觀調控過程中,各種不同的手段出發點及效果會有所不同,每一種手段在發揮其作用的同時也不可避免的存在一定的局限性,這就要求建立相應的統一協調機制,以使得各種調控手段更好地形成合力。例如,可以通過法律設定國務院房地產業政策制定的優先權;同時,參考貨幣政策委員會的法定功能,亦可設定統一的房地產業政策委員會,通過法律使其成為協調性主體。這樣,比起各自行使調控手段要更規范和富有效率。
  四、我國房地產業政策制定權的法律協調配置應對
  (一)加快完善房地產業政策制定的法律體系建設
  市場經濟在一定意義上講就是法制經濟。法律手段是房地產業發展調控的重要手段。只有從國家立法層面健全房地產業制定權的法律制度,才能保證房地產經濟活動的順利進行。我國房地產調控中的法律手段,主要應當集中于法律、行政法規、地方性法規上,當前需要就其內容進行完善。
  其一,應該加快修改、完善房地產基本法的步伐,健全房地產法律體系。房地產作為關系國計民生的重要經濟領域,影響極大,需縝密考慮,平衡各方主體利益。因此,類似《城市房地產管理法》這種規范整個房地產市場的法律當由全國人民代表大會或其常務委員會適時進行修改完善。[11]房地產基本法的一個重要內容應當包括設定房地產業政策調控一章,其主要規定:國家設立房地產業政策委員會。該委員會是制定房地產業政策的咨詢議事機構,其職責是在綜合分析宏觀經濟形勢的基礎上,依據國家宏觀調控目標,討論房地產業政策的制定和調整、一定時期內的房地產業政策控制目標、有關房地產業政策的重要措施、房地產業政策與其他宏觀經濟政策的協調等涉及房地產業政策的重大事項,并提出建議。那么,凡涉及多領域、多主體利益的房地產業政策,制定權只能歸國務院。這種“上收事權”的法律調整,對于綜合協調各方面矛盾和利益更為有力。其二,還需要對房地產業政策制定權進行協調性的總體規定,明確建設部、發展改革委、監察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局等相關部門房地產業政策職權范圍及限度,并可對各主體間的職權及調控政策的協調機制作出相應的總體規定。其三,應以房地產基本法為基準,對地方房地產業政策制定權給予限制,對地方性法規與房地產基本法的銜接提出總體要求。
  (二)強化國務院各有關部門房地產業政策制定權的協調性
  加強國務院各部門間房地產業政策制定權的協調性,有利于更好發揮政策的作用,從而達成調控目標。例如,我國《城市房地產管理法》新修訂兩年有余,新《土地法》也面世5年,要與新時期新要求相適應,必須進行相應的修改和完善;其他有關宏觀調控的法律法規,諸如財政、稅收、金融、價格等法律法規,也必將隨著客觀要求進行相應的修改和完善。這一完善勢必重點考慮各法關于房地產業政策制定權的協調性問題。盡管這一問題比較復雜,但在技術層面是可操作的。例如,以前在土地儲備這個環節,全國沒有統一的模式,各地按照各自的情況和意愿處理土地儲備問題,有些地方并未成立土地儲備中心,而很多地方政府即使有設立土地儲備中心,也并未能有效運行。正由于沒有健全的土地儲備制度,導致“生地”出讓頻頻出現,而某些大型國營地產企業甚至壟斷部分區域的土地儲備和土地開發,政企不分,體系混亂。針對這一情況,2007年11月19日,國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合出臺了《土地儲備管理辦法》。《土地儲備管理辦法》是我國土地儲備方面的首個全國性法規,國家期望從根源上進一步完善土地制度,而且由3個國家部委聯合出臺,顯示出國家增加部門之間協調水平,提高執行績效的決心。[12]《土地儲備管理辦法》的出臺影響深遠,其明確、全面規范了土地儲備的計劃與管理、范圍與程序、開發與利用、土地供應、資金管理等。
  可見,法律法規確認新的房地產業政策制定權是個系統工程,某個職能部門或單個主體都很難從根本上、全局上完成這一任務。因此,建議在《城市房地產管理法》、《土地法》、《財政預算法》、《稅法》、《金融法》、《價格法》等法律法規的修改和完善中,將各個主體的宏觀調控政策制定權具體化,保證其與房地產基本法的銜接和各個主體的宏觀調控政策制定權的協調。另外,為了保證上述的銜接和協調準確到位,還需要確認各個主體對于宏觀調控政策制定權相關的監測、協調各種手段以及評價的職責,例如:確認全國房地產政策研究部門對房地產市場進行跟蹤監測,在需要實施房地產政策時,統一協調城市規劃、土地供應、財政金融、信息公開和輿論宣傳等各種手段進行綜合治理,事后及時對調控政策進行績效評價,并根據反饋對政策進行調整等職權。同時,需要構建部門協作共管機制,以土地、銀行、稅務、法制等多部門聯席會為平臺,調動多方力量、運用多種手段加強對房地產市場的引導、調控。
  (三)協調中央和地方房地產業政策制定權的法律配置
  房產必須建立在土地上,中央和地方政府的“用地沖突”,在一定程度上影響著政府調控政策的一致性和協調性。例如,國家稅務總局2005年將《關于實施房地產稅收一體化管理若干問題的通知》(國稅發[2005]156號,以下簡稱156號文件)下發給各省市地方稅務局,根據該文件,以后賣二手房必須繳納個人所得稅。而北京市于2005年8月出臺的《關于個人銷售已購住房有關稅收征管問題的補充通知》規定5年以上的二手房交易可以免征個人所得稅。北京市有關房產個人所得稅的免征規定,實際上嚴重弱化了國家稅務總局運用稅收手段對房地產市場的宏觀調控作用。因此,針對地方政府消極應對中央房地產調控政策,應對地方政府行為加強引導,具體可以從以下幾方面入手:一是改革地方官員的政績考核制度,減少GDP、城市建設等經濟指標,增加中低收入居民居住情況等民生指標。二是改革、完善分稅制度,使地方政府的事權與財權相對稱。三是改革土地收益制度,適時將地方政府的土地出讓金收入收歸中央政府,減少地方政府對土地收入的依賴。

  我們主張適當弱化地方政府的房地產業政策制定權,并不是弱化地方政府監管房地產市場的責任。地方政府有責任銜接國家房地產業政策,管好房地產市場,特別是依法對那些圈地不用、捂盤惜售、哄抬房價的違法違規行為進行懲處,確保調控政策得到貫徹落實。鑒于土地市場在房地產業的重要作用,要嚴格實行土地違法違規問責制,對轄區內繼續多發土地違法違規案件或者發生土地違法違規問題造成嚴重后果的,以及對土地違法違規行為不制止、不組織查處的,對土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的,對政府機關組織或具體實施土地違法違規行為的,要嚴肅追究有關地方政府負責人的領導責任。
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